提高举报线索初查成案率之管见
胡立柱
从某市检察机关召开的工作会议得知，该市去年立案查处贪污贿赂、挪用公款案件数只占举人举报中心移送初查线索的4%。成案率低的问题，不仅影响了检察机关的自身形象，而且制约着检察工作的深入开展。举报线索初查成案率低，既有初查的法律地位不明确、立案观念陈旧、举报线索本身价值不高、管理机制不健全、科技含量低等客观方面的原因，也存在审查线索不细致、分流线索不及时、初查不规范、全局观念淡薄、工作主动性不够等主观方面的原因。针对上述问题，结合工作实践，笔者认为提高成案率应从以下几个方面着手：
一、明确初查的法律性质，完善初查机制。
我国《刑事诉讼法》第八十六条规定立案的条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”，而对初查却没有明文规定。为了提高初查工作的地位，同时为了加强对初查工作的领导，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）中对初查作了专节规定，并对初查提出两条基本原则，即：举报线索的初查，由检察长或检察委员会决定；在初查过程中，不得对被调查对象采取强制措施。进而在1999年高检院发布了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（下称《决定》），界定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”但是由于初查工作的非法定性，以及由此带来的手段有限性，在实践中制约了初查工作的开展。所以，建议在法律中必须明确初查的法律地位。初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础。只有对初查的法律性质作出界定，才能使初查有法律依据。法律地位明确了，才能规范初查行为，避免在初查阶段滥用强制措施，减少违法违纪现象，提高初查效率，防止有价值的线索流失。
二、更新立案观念。
公安机关侦查工作的开展一般是“从事到人”，与此的不同的是，贪污贿赂犯罪、挪用公款等案件，一般很少有现场可查，举报又不及时，并且犯罪分子往往具有较强的反侦查能力。这使检察机关在工作中形成了“从人到事”的主导型侦查模式，排斥了“以事立案”的实效性，致使立案数量少。为此，需要更新立案观念，第一，要改“以人立案”为主为“以人立案”与“以事立案”并重。在特定条件下要根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”。这也适应高检院提出的检察改革的要求。第二，放宽程序。根据刑诉法第十二条：“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪”的规定可知，在立案阶段不能随意确定犯罪嫌疑人是否有罪，立案的实体意义越来越淡化，而程序意义越来越突出。《决定》也指出“根据案件的具体情况，符合立案条件的，可以直接立案。”由此可见，立案不需要以确凿的犯罪事实为基础，我们要注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形。只有在初查阶段，根据案情的发展，不断地收集、固定证据，才能提高成案的实效。这也符合刑诉法放宽程序要求的总趋势。
三、推行密码举报，提高举报线索质量。
据报载，全国检察机关受理的举报线索中，署名举报仅占10%。署名举报少，匿名举报多，举报线索本身价值不高，是造成成案率低的重要原因。因此必须着力提高举报线索质量。密码举报是一种新的署名举报方法，是一种专门工作与群众路线相结合的有效形式。《人民检察院举报工作的规定》，密码举报由举报中心专人负责，并设立密码举报专线和自动受理系统，统一受理、审查密码举报材料。河南省新乡市新华区检察院在全国率先试行密码举报，成案率提高了近10%。密码举报不仅可减轻举报人的心理压力，鼓励群众同职务犯罪作斗争，在一定程度上保证举报内容的真实性，而且还可减少重复、越级举报，避免国家机关重复劳动，提高查办案件的质量，推动反腐败斗争的深入健康发展，应在各级检察机关大力推行。
四、健全管理机制。
有些检察机关对查处职务犯罪工作进行了量化管理，但却不够合理。如，规定完成一件初查的给3分，对移送立案的仅在完成初查的基础上加3分。而立案自然要比一般性调查投入更多的人力和物力，侦查和诉讼过程也比较复杂。这势必造成对能否立案重视程度不够，导致成案率较低。为此，应充分认识到初查是查办案件的第一道程序，是初始环节，应十分重视成案意识，不能以查销、消化线索为目的，在量化管理中，可适当增加移送立案的分值，为提高成案率提供科学合理的机制。
五、加大办案的科技含量。
先进的科技成果 在造福人类的同时，也被一些犯罪分子所利用，他们在作案后或被检察机关调查后，便迅速串供、毁证。传统的侦查手段已适应不了侦破案件的需要。因此，要树立适用现代化技侦手段破案的思想。要逐步建立多层次的办案经费保障机制，增加对交通、通讯、录音录象等办案设备的投入，开发适用于反贪污贿赂系统案件管理、指挥协调、侦查效率管理、信息通报、信息共享的计算机管理体系，逐步实现检察系统的计算机联网，增强办案的科技含量，不断提高侦查工作的现代化水平。
六、加强举报线索审查评估，筛选出真正有价值的线索进行重点侦查。
要增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，应将案件线索分类管理、重点评估、及时分流。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据某院统计，去年初查成案率比以前高出了近十三个百分点。
七、从规范办案行为入手，提高办案质量，迅速侦破案件。
实行“案前准备会”制度，为提高办案质量打下坚实基础。规定所有案件在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服初查的随意性和盲目性，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。开展初查工作，不能将破案的希望寄托在犯罪嫌疑人的口供上，而应十分注重初查手段，初查中要突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案要讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。
八、向初查人员专职化过渡，充分发挥个人主观能动性，全力突破案件。
现在各级检察机关往往人手相对缺乏，更为主要的是，案件初查的专业化程度要求相对较高，由于初查人员未实现专门化、专业化，初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案，必然导致初查成案率低。因此要逐步向初查人员专职化过渡，办案人员要发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露和打击犯罪。
九、增强大局意识，树立检察机关自身良好形象。
要全面认识初查工作的重要性，初查的成功与否，在一定程度上决定着检察机关在群众心目中的形象和地位。对群众的举报线索不能草草初查了事，不能只求数量，不求质量，缺乏大局意识。同时也应注意避免侦查权的滥用，在初查过程中不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。