对“杜宝良事件”的法律评析

陈 光

(中国政法大学 民商经济法学院 ,北京 102249)

308天，105次交通违章，被罚款10500元。杜宝良,一位外地来京以卖菜为生的小贩因此在北京成了"名人”。他的事情不仅被报纸整版地报道,还被社会各界冠以“杜宝良事件”从各种角度进行讨论。“杜宝良事件”作为一个在北京具有普遍性的社会现象，其中折射出来的社会问题是很丰富的，但其归根到底就是一个行政处罚的问题。笔者拟从行政法学的角度对“杜宝良事件”作一些有益的探讨。
交通管理部门进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，属于行政处罚的范畴。其执法目的和处罚程序不仅要遵守道路交通法律法规的相关规定，还必须符合《行政处罚法》的原则要求，保证执法目的和处罚程序均具有正当性。
笔者以为，北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，的确存在着许多瑕疵。杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。
行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。违法100多次却没有得到纠正，根本谈不上有效实施行政管理，维护交通秩序；违法者违法100多次却不知执法机关已经对自己做出的行政处罚决定，很难说能对违法者起到惩戒、教育作用。所以，105次的行政处罚，很难说其体现了行政处罚的目的。
我国的《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。法无明文规定不处罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，均不受行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传。”西单交通队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志并不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志属无效标志；依据这一标志而作出的行政处罚也应是错误的。
处罚法定的原则还包括处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。我国的行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定的条件：违法事实确凿；有法定依据；较小数额的罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款）或警告。可见“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。 《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。 105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。 比例原则是来自国外的一个原则，现在在中国已经普遍被接受了。大体来说，比例原则分这样几条要求，
　　《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。
有人认为在“杜宝良事件”中交管机关在行政处罚中违反了一事不再罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚（《行政处罚法》第46条）。杜宝良的违章行为并不是同一行为，而是同一类行为，是同一个违法的主体，同样的违法的情形，触犯同样的法律规则。



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甘肃省人大常委会


甘肃省实施城市规划法办法（修正）
甘肃省人大常委会


（1991年10月25日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 根据1997年9月29日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈甘肃省实施城市规划法办法〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为了科学地制定城市规划，加强城市建设管理，保证城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守《中华人民共和国城市规划法》和本办法。
本办法所称城市，是指国家按行政建制设立的市、镇以及未设镇建制的县城。
本办法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内城市规划确定的城市水源地、高压供电走廊、通讯走廊、机场、交通枢纽、风景名胜区、文物保护区和其他因城市建设和发展需要施行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划
中划定。
第三条 各级人民政府必须贯彻严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局，推动城市经济发展。新建大中型企业和其他建设项目，应积极创造条件，尽量安排在中等城市和小城市。
城市规划必须正确处理近期建设和远景发展的关系。
在城市规划区内进行建设必须贯彻勤俭建国的方针，坚持经济效益、社会效益、环境效益的统一。
第四条 城市规划应依据本城市的国民经济和社会发展规划以及自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署。
城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。
城市规划确定的城市基础设施建设项目，应按国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划，分步实施。
第五条 省人民政府城市规划行政主管部门主管全省城市规划工作。
州（地区）、市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内城市规划工作。
区、镇人民政府城市规划行政主管部门或市、县城市规划行政主管部门的派出机构及街道办事处，负责协助市、县人民政府城市规划行政主管部门实施本辖区城市规划的管理工作。
各级人民政府城市规划行政主管部门的机构设置和人员编制，应当与城市规划法规定的行政职责相适应。
第六条 任何单位和个人都必须遵守城市规划，服从城市规划管理；有权对城市规划的编制和实施提出意见和建议，对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第二章 城市规划的编制和审批
第七条 编制城市规划必须从实际出发，合理确定城市发展方向和规模，贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济和合理用地、节约用地的原则，保护和改善城市生态环境，加强城市绿化和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产和自然景观，体现城市传统风貌和地方特色。
编制民族自治地方的城市规划应当注意保持民族传统和地方特色。
编制城市规划的具体技术规章由省城市规划行政主管部门制定。
第八条 省人民政府负责组织编制全省城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。
因国民经济和社会发展需要单独编制的区域性城镇体系规划，由省城市规划行政主管部门负责组织编制。
第九条 编制城市规划一般按总体规划、详细规划两个阶段进行。大城市和中等城市可根据需要在总体规划的基础上编制分区规划。
第十条 设市城市的总体规划由市人民政府负责组织编制；县人民政府所在地的总体规划，由县人民政府负责组织编制；其他建制镇的总体规划，由镇人民政府负责组织编制。
省人民政府确定的经济技术开发区总体规划，由经济技术开发区主管部门负责组织编制。
分区规划由市人民政府城市规划行政主管部门负责组织编制。
详细规划由市、县人民政府城市规划行政主管部门负责组织编制。
第十一条 城市规划的具体编制应当委托具有相应规划设计资格的单位承担；有关部门和单位应当配合城市规划的编制工作，提供编制城市规划所需的基础资料。
编制城市规划应当广泛征求意见，进行多方案比较，并经有关部门和专家进行经济技术论证。
第十二条 全省城镇体系规划，报国务院审批；单独编制的区域性城镇体系规划，报省人民政府审批。
第十三条 兰州市总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院审批。其他省辖市的城市总体规划，报省人民政府审批。
其他设市城市、县人民政府所在地城市总体规划，由自治州人民政府或地区行政公署审查同意后，报省人民政府审批；其中市辖县人民政府所在地的城市总体规划，由市人民政府审批，报省城市规划行政主管部门备案。
前款规定以外的其他建制镇的总体规划，由所在市、县人民政府审批，报上一级城市规划行政主管部门备案。
省人民政府确定的经济技术开发区的总体规划，报省人民政府审批。
城市分区规划和详细规划由市、县人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市规划行政主管部门审批。
单独编制的城市人民防空、抗震防灾、防洪、交通等各项专业规划，除国家和省有明确规定的以外，报同级人民政府审批。单独编制的专业规划必须符合城市总体规划。
第十四条 城市人民政府和县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
第十五条 设市城市、国家级和省级历史文化名城的铁路客站、中心广场、市级公园绿地及大型公共建筑等所在重要地段的规划方案，须经省城市规划行政主管部门审查同意后，由所在城市的城市规划行政主管部门报城市人民政府批准。
第十六条 城市人民政府可根据城市经济和社会发展需要对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。
对分区规划、详细规划进行重大调整的，须经原批准机关批准。

第三章 城市新区开发和旧区改建
第十七条 新区开发和旧区改建坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设和基础设施先行的原则。
各项建设不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调发展。
第十八条 城市新区的选址，应当依托现有城区，尽量利用城市现有设施。
开发城市新区和安排各类建设用地，必须具备可靠的水源、能源、交通防灾等建设条件，并避开有开采价值的地下矿藏和地下文物集中、丰富的地区以及工程地质、水文地质不宜修建的地区。
城市新区开发，应进行充分的经济技术论证，有计划、分期分批地实施，提高开发的综合效益。
第十九条 城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，有计划、有步骤地集中成片进行，控制建筑容积率。
城市旧区改建应重点对危房棚房、基础设施和公用设施简陋、交通堵塞、污染严重的地区进行综合整治。
城市旧区改建应当同产业结构的调整和工业企业的技术改造相结合，改善用地结构，改善基础设施和公共设施，改善城市环境和市容景观，提高城市的综合功能。
城市旧区改建必须保护具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的文物古迹、风景名胜以及代表城市传统风貌的街区、建筑物等，并划定保护区和建设控制地区。
第二十条 在新区开发和旧区改建中，新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场、重要军事设施和生产或者储存易燃、易爆、剧毒物品的企业、仓库以及严重污染环境的建设项目等必须避开市区。
城市规划区内新建和改建居住小区，由城市规划行政主管部门会同城市建设主管部门提出意见，报城市人民政府审批。
城市人民政府确定的近期拆除、改建的街区或地段内，原有的建筑物、构筑物一律不得扩建、改建。

第四章 城市规划的实施和管理
第二十一条 城市总体规划批准后，城市人民政府应当公布，并向社会进行广泛宣传。城市人民政府应当每2至3年对本行政区域内城市规划实施情况进行检查，并向同级人民代表大会常务委员会和总体规划批准机关提出报告。
第二十二条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划。城市规划管理实行由市、县城市规划行政主管部门核发“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”的制度。
第二十三条 建设项目选址意见书办理程序：
（一）建设项目选址阶段，根据建设项目计划审批权限，应有相应的城市规划行政主管部门参加；
（二）建设单位持建设项目立项批准文件向城市规划行政主管部门提出选址申请；
（三）城市规划行政主管部门根据城市规划要求和建设项目的性质、规模，提出建设项目选址建议书，作为项目选址的必要依据；
（四）建设单位提出的建设项目选址报告，经项目所在地城市规划行政主管部门审查同意，核发建设项目选址意见书。
大中型建设项目的选址报告由项目所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。
第二十四条 建设用地规划许可证办理程序：
（一）建设单位或个人持建设项目批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；
（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模等，核定其用地位置和界限，提供规划设计条件；
（三）建设单位或个人提交建设项目的总平面规划图或者规划方案，经城市规划行政主管部门审查同意后，核发建设用地规划许可证。
建设单位或个人取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。
第二十五条 建设工程规划许可证办理程序：
（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请；
（二）城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，作为工程设计的依据；
（三）城市规划行政主管部门参与建设工程项目的方案设计和初步设计审查，并负责核查有关规划设计要求；
（四）城市规划行政主管部门审查建设工程设计图，核对有关行政主管部门的审查意见，确认符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。
建设单位或个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；经城市规划行政主管部门现场验线后，方可正式施工。
第二十六条 建设单位向城市规划行政主管部门报送的勘测设计文件，必须是具有相应勘测设计资格的单位设计的。
设计、施工单位不得为未取得合法批准手续的建设项目进行设计、施工。
第二十七条 在原有宅基地内，私人新建、扩建、改建、翻建私有住房，申请人应持房屋产权证件、土地使用权属证件、户籍证件和建房设计图，经城市居民委员会及街道办事处或镇人民政府签署意见后，向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第二十八条 建设单位或个人必须严格遵守建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的规定，禁止擅自变更。确需变更的，必须经原核发单位同意，并办理变更手续。
第二十九条 建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月内未办理用地手续，或者取得建设工程规划许可证后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证即自行失效。
第三十条 市、县人民政府城市规划行政主管部门在核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时，收取规划管理费，用于城市规划的勘测、编制和管理工作。规划管理费的收取及使用办法，由省人民政府具体规定。
第三十一条 在城市规划区内临时用地和临时建设，不得影响城市规划的实施。
临时用地，须经城市规划行政主管部门审查同意，取得临时用地规划许可证后；向所在地县级以上人民政府土地管理部门申请临时用地。临时建设，须经城市规划行政主管部门审查批准，发给临时建设工程规划许可证。
禁止在临时用地内建设永久性、半永久性建设工程。
临时建设和临时用地的使用期限一般不超过2年，大中型建设项目可根据工程施工期限具体确定。需延长使用期限的，应当按原批准程序办理延期手续，延长期限不超过1年。
临时建设和临时用地使用期满，必须无条件拆除一切临时建设工程，清理平整场地，按期交回。临时建设工程在使用期限内，因国家建设需要拆除的，使用单位和个人必须在规定期限内拆除，交还临时用地。
第三十二条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
第三十三条 任何单位和个人在城市规划区内挖取砂石、土方，堆弃废渣、垃圾，围填水面以及进行其他改变地貌的活动，必须征得城市规划行政主管部门的同意，报请有关主管部门批准。
第三十四条 任何单位和个人不得占用道路、广场、河湖水面、河堤洪道、园林绿地、高压供电走廊、微波通道和地下管线等进行建设。
城市规划确定保留或者预留的城市水源保护区、风景名胜、文物古迹、传统街区、文教体育和其他公共活动场地，任何单位和个人不得进行与该地段规划要求不相符合的建设。
第三十五条 在城市规划区内因用地单位撤销、搬迁而被收回的土地，另行安排建设时，建设单位必须按本办法的规定重新办理手续。
第三十六条 城市规划行政主管部门应参加重要建设工程的竣工验收。凡不符合城市规划要求的，工程不得交付使用。

建设单位应当在建设工程竣工验收后六个月内，向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。
第三十七条 城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设用地和建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者必须如实提供情况和必要的资料；检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
城市规划管理检查人员执行检查公务时，应当持城市规划管理检查证。城市规划管理检查证由省城市规划行政主管部门印发。

第五章 法律责任
第三十八条 在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证或临时用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由城市规划行政主管部门提请县级以上人民政府责令限期退回。
擅自改变建设用地规划许可证规定的用地位置、面积、范围或使用性质的，由城市规划行政主管部门责令当事人限期改正，在未改正前，对其建设申请一律不予审批。
超过期限，不退还临时用地或者拒不执行城市人民政府调整用地决定的，由市、县城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十九条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由
县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以建设工程总造价5％－15％的罚款。
第四十条 未经城市规划行政主管部门同意，在城市规划区内挖砂取土、堆弃废渣垃圾、围填水面以及进行其他改变地貌活动，影响城市规划实施情节轻微的，由城市规划行政主管部门责令有关单位或个人停止违法活动，并限期恢复地貌；情节严重的，并处以500－2000元罚款
。在耕地上进行上述违法活动的，按《甘肃省实施土地管理法办法》处罚。
第四十一条 非法占用道路、广场、绿地、河堤洪道、高压供电走廊、微波通道和压占地下管线等进行建设的，由城市规划行政主管部门责令立即停止违法建设活动，限期拆除违法建设工程。
第四十二条 对违反本办法规定进行建设的单位的主要负责人及直接责任人员，由城市规划行政主管部门报请县级以上人民政府责成有关单位或其上级主管部门给予行政处分。
第四十三条 阻碍城市规划管理工作人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 建设单位或个人不服处罚决定，在法定期限内不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十五条 城市规划管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿、敲诈勒索的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十六条 未设镇建制的独立工矿区、农林牧场的城市型居民点的规划与实施管理，参照本办法执行。
第四十七条 本办法实施中的具体应用问题，由省人民政府城市规划行政主管部门负责解释。
第四十八条 本办法自公布之日起施行。甘肃省人民政府1986年颁布的《甘肃省城市规划实施管理暂行办法》同时废止。

附：甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省实施城市规划法办法》的决定

（1997年9月29日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）

决定
甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议了省人民政府提出的关于《〈甘肃省实施城市规划法办法〉修正案（草案）》的议案。会议根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，决定将《甘肃省实施城市规划法办法》修改如下：
一、将第三十九条修改为：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取
改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以建设工程总造价5％－15％的罚款。”
二、删去第四十二条。
本决定自公布之日起施行。
《甘肃省实施城市规划法办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1997年9月29日