对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据

郑书宏 卢宇

　　《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》）已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前，最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化，导致实务界不少人认为，对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此，笔者认为，两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系，但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化，反而被更加明确和完善了。

一、承租人优先购买权的债权性质

　　根据民事权利分类规则，以是否以财产利益为内容，民事权利可分为财产权和人身权。而财产权，则是指以财产利益为内容，并直接体现财产利益的民事权利，包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言，其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利，其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说，承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋，换句话说，就是承租人要求购买出租人房屋时，出租人不得拒绝，同时其他希望购买的民事主体（除法律另有规定外）也不得干涉。由此可见，承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为，而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利，承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的，不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益，承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看，我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看，民法通则并没有规定该项权利，该项权利被规定在合同法之中。同时，物权法定原则，我国物权法只明确规定了所有权、用益物权（包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和担保物权，并没有将承租人优先购买权确认为物权。

　　由此可知，从权利的标的、产生依据以及当前立法来看，承租人优先购买权属于债权。

二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析

　　《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定，承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。根据该条的规定，即使标的物上存在承租人的优先购买权，出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为，既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可，那么有效的合同就应当受到法律的保护，法律既然选择对其进行了保护，那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止，导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。

　　笔者认为，最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权，而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。

　　第一，合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论，一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象，对于第三然导致的合同不履行，依照违约责任规定来处理。因此，第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据（除有法律明确规定的无效情形外）。

　　第二，物权法颁布后，不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件，其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且，如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效，那么根据合同法规定，双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任，而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失，这对受害人的保护是不周到了，即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反，如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护，而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价，以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。

三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善

　　对于优先购买权，我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定，优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确，“优先”是在“同等条件下”的，也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是，该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢？

　　笔者认为，该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时，优先购买权人有优先缔结合同的权利；而均已经缔结合同的，那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先，那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效，那么除非认定该合同无效，否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确，第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下，如果只承认缔结合同权利的优先性，那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定，但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且，该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出，第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于，该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则，在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下，承租人是有权行使其优先购买权的。

　　另外，有两点值得说明：第一，由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效，所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定，在出租人侵害承租人优先购买权的情形下，承租人有权要求赔偿（而不是说承担违约责任）。该条规定填补了以往立法的空白，赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。

　　最后，笔者认为，承租人有先购买权是法定的债权，而不是合同约定的权利，因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此，法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径，但是其只能二者选一。

　　综上所述，城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护，反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是，承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
辽宁省沈阳市人民政府


沈阳市人民政府令

第　60　号


　　《沈阳市城市道路车辆管理办法》业经2006年8月3日市人民政府第11次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年10月1日起施行。


市　长　李英杰

二○○六年八月十五日


沈阳市城市道路车辆管理办法

　　第一条　为了加强城市道路车辆管理，规范道路车辆通行秩序，提高通行效率，预防和减少道路交通事故，根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　凡在本市城建界内从事与道路交通活动有关的单位和个人，应当遵守本办法。
　　第三条　公安机关交通管理部门负责本办法的实施。
　　第四条　交通警察实施道路交通安全管理，应当做到公正、严格、文明、高效。
　　第五条　下列车辆不得在城市道路上通行：
　　（一）三轮人力车；
　　（二）两轮、独轮手推车；
　　（三）畜力车；
　　（四）与国家规定标准不相符的残疾人机动轮椅车；
　　（五）链轨式机械车辆；
　　（六）三轮及三轮以上电瓶车；
　　（七）燃油助力车。
　　第六条　根据道路和交通流量的具体情况，对下列车辆采取限制时间、限制路线或者限制区域通行：
　　（一）摩托车；
　　（二）三轮汽车；
　　（三）货运车辆。
　　第七条　接送中、小学校和幼儿园学生的专用车辆应当设置统一“校车”标识。接送学生车辆的行驶时间和行驶线路应当报公安机关交通管理部门备案。
　　接送学生的车辆在接送学生时可以借用公交车和出租车专用道通行，并可以在公交车站、出租车乘降站停靠上、下乘员。
　　第八条　中型、大型客车乘员载人在10人以上时可以借用公交车道行驶，但单行路公交车道除外。
　　第九条　出租车未载客时应当在最右侧车道行驶，但在划有公交车专用道的道路上，未载客出租车应当在与公交车道相临左侧车道行驶。
　　其他机动车辆右转弯时，除在距前方右转弯处50米时可以借用公交车和出租车道转弯外，不得占用公交车和出租车专用车道。
　　第十条　机动车号牌应当按照规定悬挂并保持清晰完整，不得故意遮挡、污损。
　　第十一条　车辆停放应遵守下列规定：
　　（一）除公交车、出租车以外，禁止其他车辆在公交站点、出租车乘降站停车；
　　（二）机动车在停车泊位里停放，车头应当朝道路方向或者按箭头指示停放；
　　（三）在准许临时停车的城市道路上，机动车应当按行驶方向停放；
　　（四）在城市道路主干道两侧，应当设置非机动车停放架，非机动车应当入架停放；在没有设置非机动车停放架的道路上，非机动车应当按序停放，且不得影响其他车辆和行人通行。
　　第十二条　公安机关交通管理部门应当定期将交通技术监控设施记录的违反道路通行的机动车辆，向社会公布，供机动车驾驶人或者车主查询。
　　第十三条　违反本办法第五条第（一）项、第（二）项、第（三）项和第（四）规定的，由公安机关交通管理部门处50元罚款；违反第（五）项、第（六）项和第（七）项规定的，处100元罚款。
　　第十四条　违反本办法有下列情形之一的，由公安机关交通管理部门处100元罚款：
　　（一）驾驶摩托车、三轮汽车、货运车辆违反限制通行规定的；
　　（二）不按规定在相应车道行驶或者违反规定使用专用车道的；
　　（三）变更车道时影响正常行驶的机动车行驶的；
　　（四）不在规定地点停放机动车并妨碍其他车辆、行人通行的。
　　第十五条　机动车驾驶人违反道路通行规定，被交通技术监控设施记录3次以上拒不接受处罚的，由公安机关交通管理部门扣留机动车辆，直至交通违法行为处理完毕为止。
　　第十六条　机动车驾驶人或者车主擅自对车牌做技术处理或者安装非法装置等妨碍交通技术监控的，由公安机关交通管理部门处200元罚款。
　　第十七条　公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督，自觉接受社会和群众监督。
　　公安机关交通管理部门应当建立执法质量考核评议、执法责任和执法过错追究制度，防止和纠正道路交通安全执法中的错误或者不当行为。
　　第十八条　本办法第六条所称摩托车不包括按规定喷涂统一标识的行政机关执行公务摩托车。
　　第十九条　本办法自2006年10月1日起施行。1998年9月30日公布施行的沈阳市人民政府第21号令《沈阳市摩托车道路交通管理办法》同时废止。