人事争议仲裁与劳动争议仲裁的异同和关联

何宁湘


　　一、问题由来
　　人事争议应当说自新中国成立以来，随着干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在与发生的矛盾、分歧与冲突就无时不在。从上世纪五十年代到九十年代末这一期间内，在人事问题上发生的上级与下级之间、人员与领导之间、人与机构之间、单位与人事机构之间、人事部与地方人事厅局之间存在与发生的争议、矛盾基本上通过党组织、行政命令、政策、甚至个人权利威望与影响力，以及所谓的个人觉悟的提高来解决。这些人事矛盾冲突基本上在内部得到消化与扼制，几乎从未公开。
　　国办发[2002]35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知【2002-07-06】》正式下发后，正式拉开了人事制度改革的序幕。各地开始制定人事争议仲裁的办法、规定、细则来配合这项重要改革，在之前不少地区已制定出台的，也做了必要的修改。在此期间，也有极少的事业单位的工作人员依据人事仲裁规则向当地人事争议仲裁委提出申诉。由于人事争议仲裁委员会自始就设在人事行政主管机关内，所依据的仲裁规则是人事部门根据人事部文件所制订的政策文件，人事争议仲裁没有任何法律依据，这样的人事争议仲裁完全是政策指导下的行政行为。直到2003年9月5日媒体上公布了并于同日生效实施的最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨，人事争议案件诉讼方进入“有法可依”的轨道。
　　此时，人事争议处理仍沿用了劳动争议处理的“一裁两审制”模式，似乎解决问题找到了出路。但是，这种人事争议仲裁与司法审判的接轨是形式上的接轨，而不是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时出现了仲裁没有任何法律意义上的变化，各方面依然如故，而人事争议案件诉讼则适用《劳动法》由人民法院民事审判庭进行审理。此时各地不少事业单位的工作人员，以为有了司法解释，人事争议官司可以得到人民法院公正审理裁决，以保护自己的合法权益。这些当事人对这种两脱离的接轨可能带来的恶果以及诉讼的复杂性没有足够的认识与心理准备，其仲裁申请往往被人事争议仲裁委以“不予受理”对待，而当地法院又以“没有受理依据”，甚至以“未经过仲裁实体裁决”而不予受理，更有甚者先受理，然后再以上述理由“驳回起诉”来“封杀”，这些做法让人事争议申请当事人苦不堪言。
　　出现这样的怪现象，除了部分案件系受理机关与人民法院对个案的错误处理外，没有弄清人事争议与劳动争议之间、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别、共同点以及关联是个最为重要的根源。另一方面，申请人也因对这些问题不了解，当其合法权益被侵犯后，是向劳动仲裁委员会申请，还是向人事争议仲裁委员会申请，往往不知所措。因此有必要对这一重要方面进行观察与讨论。

　　二、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的共同点：
　　从理论上讲，人事争议仲裁与劳动争议仲裁之间没有直接的联系，而现行人事争议仲裁沿用了与劳动争议仲裁完全相同的模式，劳动争议仲裁的特点与缺陷也不可避免地随之带入了人事争议仲裁，同时人事争议仲裁就自然具有劳动争议仲裁中较多的特点：
　　1、两类争议仲裁委员会均设在国家行政机关（劳动主管机关与人事主管机关），仲裁日常具体工作、案件受理工作、审理工作一般由劳动主管行政机关与人事主管行政机关的处（或科级建制单位）承担。即，担任仲裁员的多数为劳动主管行政机关与人事主管行政机关的行政领导以及工作人员。
　　基于此，两类争议仲裁的性质均为行政仲裁。实际操作过程中并非如此，劳动部首先推行了事业单位的劳动争议仲裁院机构模式。随后又推行劳动争议仲裁机构实体化，将劳动争议处理机构担负的行政职能与劳动争议仲裁委员会的办案职能分离开来，成立相对独立的专门处理劳动争议案件的仲裁办案机构，落实人员编制、办案经费和办案场所，从而提高劳动争议仲裁的处理能力。实体化后，针对劳动争议案件,改变现行的审判体制,或裁或诉,各自终局。将当前的仲裁和诉讼环节改为两裁终审制,即先由区、县一级的劳动争议仲裁机构对劳动争议案件进行一裁,若不服一裁结论,再由市一级的劳动争议仲裁机构进行终裁,法院负责执行终裁结果。废除现行的劳动争议处理体制,在法院内部成立专门的劳动法庭,或者借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专司处理各类劳动争议案件，并提出各地区的经济体制改革力度、经济社会的发展程度、人们的思想观念以及劳动争议处理工作的基础都有很大差异，这就决定了在推进劳动争议仲裁机构实体化建设中，可以不搞统一模式，而应从本地实际出发,因地制宜，创造性地开展劳动争议仲裁工作。这样的架构、机制调整完成后，人事争议与劳动争议处理就是完全不同的两种模式，没有无比性，本文就失去意义。
　　2、争议仲裁常见的启动一方当事人（申请仲裁主体），仲裁申请人往往表现为企业职工、事业单位工作人员两类。在相对于企业、事业单位、政府及政府职能部门，企业职工、事业单位工作人员都处于弱势群体地位，争议仲裁在形式上无疑为其增加了一条救济途径。争议当事人的另一方（被申请主体）为企业、事业单位，往往表现为仲裁被申请人。
　　3、从广义角度上讲，劳动合同、事业单位工作人员聘用合同中，凡是“因履行合同发生的争议”的范围以及所涵盖的争议事项在理论上都是非常宽泛的，所能提出争议的事项，可能形成诉讼的争议纠纷也是非常多的，故有法官认为“以履行聘用合同发生的争议来界定人事争议受案范围太大”。
　　4、人事争议与劳动争议的现行程序模式均为“仲裁加诉讼”的“一裁两审制”，两类仲裁都是欲提起诉讼启动司法程序所必须的前置程序。在此模式下，在提起诉讼前的仲裁无疑为当事人增加了一条救济途径。但由于《劳动法》、《公务员法》以及现行事业单位人事争议处理的规范性文件规定为申请仲裁的申请期间为60天，对仲裁裁决不服向人民法院提起民事诉讼的期间为15天，即淹没了《民法通则》所规定的2年诉讼时效。
　　5、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两类争议案件均适用《劳动法》。并且在仲裁机关作出仲裁裁决后，当事人不服而向人民法院提起诉讼的，均由基层人民法院的民事审判庭审理，审判人员基本上是由原审理劳动争议案件的法庭、原班法官来审理人事争议案件。
　　6、争议仲裁主体之间是不平等的，而民事诉讼中之诉讼主体是平等主体，适用《民事诉讼法》审理两类争议案件，但法律并没有诸如行政诉讼中举证倒置这类有关保护劳动者、事业单位工作人员诉讼权利的法律规定。
　　7、基于内部隶属关系的内部管理关系发生的争议不能申请争议仲裁。

　　三、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别：
　　1、建立劳动关系、人事关系的录用、合同的表现形式不同：
　　人事关系的建立不是由事业单位或工作人员能够决定的。事业单位与工作人员之间的人事关系是以国家分配、控编录用、聘任、聘用合同等形式所建立的，建立人事关系的方式是被动的，事业单位仅享有有限的人事权。事业单位必须从编办获得编制计划指标，要进入事业单位的人员也必须符合相应的条件，两个条件必须同时具备，缺一不可。
　　企业、用人单位与劳动者（企业职工）之间的劳动争议是通过签订劳动合同所建立，企业、用人单位依法享有较完全的用人权，只要符合国家劳动用工法律规定，适应企业生产经营需要，具有支付劳动报酬的能力，用多少人，用什么样的人，支付多少劳动报酬完全由企业自主决定。

　　2、所解决的争议内容不同：
　　人事争议仲裁解决的是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。
　　劳动争议仲裁解决的是“因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定；因履行劳动合同发生的争议；法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。”

　　3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：
　　人事关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律关系。劳动关系是国家劳动行政管理机关依法监督各类企业执行国家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为主的一种非直接利害关系的监督关系，劳动关系中没有行政法律关系。国家劳动行政管理机关与、各类企业、劳动者之间不具有直接的行政法律关系。

　　4、争议仲裁中个人主体的身份不同：
　　基于我国多年的劳动人事管理体制，凡属于人事部门编办下达的机构编制、受其管理的是国家干部，现对国家机关工作人员称之为公务员，对事业单位则称之事业单位工作人员。
　　凡属于劳动部门职能范围内的企业、用人单位的职工，包括临时用工人员均为工人身份。

　　5、争议仲裁中个人主体享有仲裁申请权的不同：
　　在我国实行劳动制度改革，逐步过渡到全员劳动合同制近20年后的现代企业组织中，一般情形下没有干部身份的人员存在，企业与职工之间是完全的劳动合同关系，即劳动用工关系。发生劳动争议只能依据劳动合同、劳动法律法规到劳动争议仲裁委申请仲裁。
　　而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多，其中有国家事业单位干部（具有人事编制的人员）、有聘用制干部（有称合同制干部，社保机构认为，这类干部应当与工人一样参加养老保险，实质上就是工人，类似于国营企业改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部门下达了编制的人员）、有事业单位聘用人员、社会聘用人员、工勤人员、临时工等等，这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关系所联系，其工资待遇、分配制度也有所不同，这也产生了不同的用人法律关系。发生争议后，按人事争议仲裁的规定，人事编制内的人员，包括工勤人员都可以到人事争议仲裁委进行申诉。而对于事业单位中，编制外面向社会招聘的工作人员、工人均不能提起人事争议仲裁，只能依据相应的合同约定或劳动合同，或视为劳动合同关系向劳动争议仲裁委申请劳动争议仲裁。

　　6、争议仲裁的单位主体不同：
　　目前事业单位的界线已逐渐变得模糊不清，部分非国家正式事业单位享受事业单位待遇或模式经营的，如民办学校，或称民办非企业单位如驾校、民办科研机构，中介机构如律师事务所（笔者注：目前税务、社保机构将律师事务所归入私营企业类管理对待）。一般事业单位由编办核准颁发《事业单位法人证书》，而原作为事业单位的律师事务所则一直由司法行政机关核发《律师事务所执业许可证》，无《事业单位法人证书》的特殊情形。因此大致可以这样认为，凡持有《事业单位法人证书》的单位均系事业单位，只是这些事业单位中的所有制形式存在不同，如学校事业单位，对全民所有制学校一般称为"公办学校"，而非全民所有制的学校一般称"民办学校"，或"社会力量办学"。目前部分省已出台修订过的人事争议处理规定，将"民办非企业单位"纳入人事争议仲裁的主体之中。
　　而由工商行政部门核准颁证的用人单位中根本不存在这类问题，只是依照《公司法》设立的称之为“公司”，一般工厂、经济组织则称之为“企业”罢了。

　　7、是否存在内部行政争议的不同：
　　劳动法律所调整的社会劳动关系中，直接表现为用人单位与劳动者之间的劳动关系，即劳资关系。而不表现为企业内部行政关系。而在人事政策、人事规范性文件所调整的人事关系，实质上是人事行政管理关系，因而在事业单位与其工作人员之间除可以提起人事争议的争议外，事业单位与其工作人员之间往往存在着较多的内部行政管理争议，而这类争议是不可以提起人事争议仲裁的。

　　四、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的关联：
安徽省宣城市人民政府


宣政[2001]15号


关于印发《宣城市救灾资金专户管理封闭运行暂行规定》的通知

各县、市、区人民政府， 市政府各部门、各直属机构：
现将《宣城市救灾资金专户管理封闭运行暂行规定》印发你们，请遵照执行。

二00一年四月十八日

宣城市救灾资金专户管理封闭运行暂行规定

为了加强对救灾资金的使用管理，建立合理的救灾资金运行机制，确保救灾资金及时足额发放到位，切实保障灾区群众的基本生活，为全市经济发展和社会稳定服务，特制定本暂行规定。
第一条 救灾资金是搞好救灾救济工作的主要物质基础。是灾区群众的“救命钱”，必须及时、安全、足额发放到位，使灾区群众充分享受到党和政府的亲切关怀和温暖。
第二条 救灾资金来源主要包括中央和上级拨付的专项救灾资金，本级财政安排的救灾资金（含动支预备费安排的资金）。历年结转在各级的救灾资金和社会捐赠资金等。
第三条 地方各级财政部门在国库（或代理国库）的预算资金帐户下设“救灾资金专户 ”，不得在国库预算资金帐户以外开设帐户。
第四条 对上级下拨的救灾资金，各级财政要逐笔拨入“救灾资金专户”，对地方财政安排和社会捐赠的救灾资金要及时划入救灾专户，对历年结转在各级的救灾资金应逐年划入救灾专户。
第五条 救灾资金的收支实行专户管理，封闭运行。各级政府在分配使用救灾资金时由本级财政部门依据救灾资金分配文件规定的数额和用途通过“救灾资金专户”逐级逐笔拨付到灾区。
第六条 救灾资金必须坚持“专款专用，重点使用”的原则。救灾资金使用的范围是：解决灾区受灾群众自身无力克服的衣、食、住、医等生活困难，紧急抢救、转移和安置灾民，灾民倒房恢复重建以及加工储运救灾物资。使用的重点对象是：灾区五保户、常困户和无自救能力的特重灾民。重点地区是：因水旱灾害造成的破圩区、水冲砂压区、农作物绝收区或因其他自然灾害造成的重灾区。各级政府不得挤占挪用救灾资金，各级财政和民政部门必须严格按照确定的用途和项目安排使用，不得调用救灾资金平衡预算或挪作他用。
第七条 各级分配救灾资金必须坚持集体研究，一支笔审批制度。首先由民政、财政、生救部门提出分配意见，尔后，经本级政府领导审签后，即行下拨。到户救灾资金的发放由乡镇民政直接发放到户，也可由灾民持乡镇民政出具的领款三联单直接到民政、财政确定的委托统一发放的金融机构领取。
第八条 市每年底对县（市、区）级救灾资金的管理使用情况进行核报。县（市、区）级对乡镇的核报，坚持每发放一笔救灾资金，乡镇应在3个月内到县进行核报，否则下笔救灾资金暂不予拨付。
第九条 各级民政、财政部门必须分别在每年3月（春荒开始）、5月（夏荒开始）和10月（冬令开始）上旬定期核对救灾资金使用情况，定期向本级政府、上级政府及其民政、财政等部门报告资金使用的收支、结存及专户的运行情况。
第十条 各级政府应组织社会有关方面加强对救灾资金管理使用情况的监督，切实把行政监督、群众监督和社会监督有机结合起来。各级财政和民政部门要认真组织对下级政府救灾专户资金使用情况的专项检查和经常性检查。县（市、区）级民政部门每年应会同财政、审计、监察部门对本地2／3以上乡镇救灾资金的管理使用情况进行一次专项检查。在此基础上，市有关部门组织进行重点抽查。各级民政部门对社会捐赠的救灾资金的接收、安排和使用情况要通过新闻媒介向社会公布。乡镇基层发放救灾款要做到政策公开、数额公开、对象公开、结果公开。自觉接受群众和社会监督。
第十一条 各级审计部门要把救灾资金的审计作为一项重要内容，纳入工作任务，形成制度。各级民政、财政部门应积极配合审计部门开展对救灾资金使用情况的专项审计，及时反映救灾资金使用中存在的问题。对转移、挪用、挤占救灾资金的，必须如数追回，并依法追究责任。
第十二条 本办法由市民政局、财政局负责解释。
第十三条 本办法自印发之日起执行。