主诉检察官的权力界定及其活动原则

2000年12月18日 15:24 龙宗智

　　主诉检察官办案责任制的具体设置以及主诉检察官的职能活动方式，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地情况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者认为，主诉制作为一项重要的改革举措，只要不脱离这一改革的基本方向和性质，实际做法上有一些区别是正常的。对于符合实践需要，符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当取得共识。这些问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动尤其是公诉活动的内在规律，与检察制度和诉讼制度的整体构造有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及有争议的问题，意在塑造合理的主诉制运行机制，供实践中参考。

一、如何确定主诉检察官的职权范围

由于主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适当界定主诉检察官权力的性质和范围必然是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部日常的权力互涉和互动问题。为了操作适当，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分根据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者认为，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事项不能仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文分析主诉制法律依据时已作了一定阐述，此处不赘。这里着重分析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。这一方面是因为目前仍然实行检察长负责制以及由检察院而非检察官依法独立行使职权的制度；另一方面也是为了保证重大事项的处理质量，通过监督制约防止出现差误。同时也是考虑到我国刑事司法受多种因素影响，对某些问题的处理不能不考虑方方面面因素，需要一种从社会政治角度分析问题的更为宏观的视野。①因此有的问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适当。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个因素：

一是考虑决定的性质，看其属于程序性决定还是实体性处理。对于程序性事项，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性措施。实体性处理，包括撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，属于具有实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具有“司法”的性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主诉检察官单独决定，而应由其提出意见报院里决定。有的检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即凡是根据侦查机关的意见提起公诉等，主诉检察官可以直接决定；凡是要纠正原侦查机关认定，尤其是准备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并采用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，如果关系重大，也不宜由主诉检察官单独处理。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证质量，防止起诉不当，检察长也应注意把关（但应严格限制这类案件的数量，防止过分干预主诉检察官的工作）。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即使实行捕诉统一，也不宜由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，尤其是主诉检察官感到处理起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊情况下，检察长可以主动干预。

四是考虑事项本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。按照事实和法律的两分法，事实问题主要依靠直接的证据审查建立内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸因素的情况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

二、怎样界定主诉检察官与起诉科（处）长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也受到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科（处）长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较清晰，因为检察长领导检察院工作，在现行制度中，主诉检察官必须服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，目前应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步解析。

检察官处理的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，司法分案权可能对案件处理的方式和结果产生较大影响，因为不同的法官或检察官对同一案件可能持不同看法并采用不同处置方式，而且不同的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处理而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为什么内部要设立这些被称为“部、厅、处、科”的功能单位呢？日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”[1]伊藤的解释是适当的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处理即检察事务是否具有领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科（处）长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，我国的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不明确的。根据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科（处）长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这些内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。

从法理上分析，科（处）长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是有区别的，因为庭长不能决定其他法官审理的案件，不能以任何方式损害法官的独立性。但检察机关行政性（突出表现于“检察一体制”）的存在，使科（处）长既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科（处）长实际上是检察长的业务助理。据笔者所了解的有限情况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有的国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有的兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察制度为例作一分析。

根据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1．检察厅的部（除前条第3款规定的临时部外）设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。2．最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他职员。3．高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其职员。

根据有关解释，“总管”与“掌管”是有区别的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包括检察事务与检察行政事务。但在管理时，必须考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就属于每个检察官应有的权限这一特点。

除了“总管”的权力外，部长还享有对部内职员的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所区别。对高等检察厅和地方检察厅来说，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体职员。与此相对，对最高检察厅来说，则仅指这些人中除检察官以外的人。因为最高检察厅的检察官，每个人以直接辅助检事总长为原则，至于属于哪个部，只不过是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具有一定的管理权限，不是单纯的行政协调人；其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处理的检察事务，除“总括性管理”外，不具有直接的指挥监督权力；但在高等和地方检察厅，部门领导则具有这种权力。

陕西省汉中市城乡建设规划局


汉市建规发[2007]36号
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
汉中市城乡建设规划局关于印发《汉中市户外广告设置技术规定（试行）》的通知

各有关单位：
　　《汉中市户外广告设置技术规定（试行）》已经我局讨论通过，现予颁布，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00七年三月二十二日


　　第一条 根据《陕西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、《汉中市城市规划管理规定》、《汉中市城市建筑工程规划管理技术规定》、《汉中市城市总体规划（2001—2015）》等有关法规、规定，制定本规定。
第二条 在汉中市城市规划区范围内设置户外广告设施，应遵守本规定。
第三条 本规定所称户外广告，是指独立式户外广告、公交候车亭广告及与建（构）筑物结合的附着型户外广告。
第四条 设置户外广告设施应当符合城市规划要求，与城市区域规划功能相适应，合理布局、规范设置。
重要区域和重要道路应当编制户外广告设施设置规划。
第五条 户外广告设施应当牢固、安全，并与周围环境协调，符合美化市容的要求。
第六条 有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：
（一）利用交通安全设施、交通标志的；
（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；
（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌或者建筑物形象的；
（四）利用行道树或者损毁绿地的；
（五）在国家机关、文物保护单位及名胜风景点的建筑控制地带设置的；
（六）其它禁止设置户外广告的区域内或者载体上设置的。
第七条 独立式广告的设置
沿人行道、绿化带设置独立式广告时，间距应不小于100米。广告幅面规格一般不大于高1.1米、宽1.6米，下部净空不低于2.5米，总高度不超过3.6米。
实物造型广告应设置在人行道宽度大于5米的地段，并结合建筑物前广场、绿地统一设置。
第八条 公交候车亭广告的设置
利用公交候车亭或其他市政设施设置广告的，应当结合候车亭或其他市政设施一并设计。
第九条 附着型广告的设置
1、屋顶广告
（1）二层以下建筑不宜设置屋顶广告；
（2）三层（含三层）以上，高度24米以下建筑的屋顶上广告牌面高度不得超过建筑高度的1/4；
（3）高度24米—50米建筑的屋顶上广告牌面高度根据视角等情况确定；
（4）高度50米以上建筑的屋顶不得设置底板式广告牌，设置本单位名称的字牌广告必须采用漏空形式；
（5）屋顶广告支架必须进行隐蔽处理；
（6）屋顶广告形式必须与建筑形式相适应。
2、建筑墙面广告
（1）建筑墙面广告的一般规定在不影响建筑风貌的基础上酌情设置，严格控制。
①三层以下建筑一般不得设置墙面广告；
②墙面广告高度不得超过檐顶高度，突出墙面的距离不得超过0.5米；
③利用建筑物玻璃幕墙可局部设置幕墙广告，画面、色彩必须与建筑及周围环境相协调。
④高层建筑消防登高面上不得设置悬挑式墙面广告。
（2）平行于建筑物外墙的挂牌式广告
①平行于建筑物外墙的挂牌式广告原则上只能设置在建筑物二层窗台线以下，高度不超过1.5米；
②单层斜屋面建筑上不得设置遮挡屋檐的挂牌式广告；单层平屋顶建筑可设置挂牌式广告，但高度不得超出女儿墙顶部，高度不超过1.2米；
③建筑物外墙设置的挂牌式广告突出墙面的距离不得超过0.5米；
④建筑物连续界面上的挂牌式广告形式、高度及外挑距离应当统一有序；
⑤挂牌式广告不得遮挡建筑物采光窗口；
⑥广告形式、色彩应与建筑物相适应。
（3）垂直于建筑物外墙的灯箱广告
①每幢建筑物上垂直灯箱数量一般不宜超过二块；
②垂直于建筑物的广告，形式、高度应统一，四层以下建筑物上灯箱高度不得超出6米，四层（含四层）以上建筑物上灯箱高度不得超过9米；
③垂直灯箱的顶部不得超出建筑物檐口高度，底部离地面净空高度不得小于3米，灯箱外缘离建筑物外墙最大不得超过1.5米，同时支架必须予以隐蔽处理；
④垂直灯箱形式、色彩应与建筑物相适应。
3、围墙广告
（1）沿街围墙（建筑工地围墙除外）一般不宜设置广告，部分地段可以结合漏空式围墙精心设计、少量设置；
（2）建设单位在建筑工地可利用围墙设置临时广告，建设项目竣工后须自行拆除。
第十条 西汉三遗址、传统风貌街区广告的特殊规定
西汉三遗址、传统风貌街区的广告除满足上述规定外，还应符合以下规定：
1、建筑物上各类户外广告总面积占所在墙面面积比例不宜超过20％；
2、建筑物屋顶严禁设置户外广告
3、广告不得遮挡建筑物传统屋檐或其它特色装饰细部；
4、二层传统形式建筑上不得设置垂直于建筑立面的广告；
5、制作广告的主体材料不宜使用不锈钢、钛金板等发光材质。
第十一条 公益广告
各类广告（门头广告除外）中公益广告比例不得小于10％，其他明确为公益广告阵地的不得挪作商业广告。
第十二条 灯光配置
所有户外广告必须使用内置式灯光、外打光或者霓虹灯等照明设施，同时应符合灯光工程建设的有关要求。
第十三条 户外广告使用年限
政府确定需拍卖的户外广告的使用年限根据拍卖年限确定，使用期满后重新拍卖。其他户外广告（店牌、店招除外）使用年限为2年。城市规划建设需要时，使用期未满的户外广告应拆除或移建。
第十四条 户外广告的建设要求
1、户外广告必须由相应设计资质的单位进行设计；
2、户外广告设施必须符合安全要求；
3、街坊改造和成片改造的传统风貌街道以及重要建筑物，应由建设单位委托编制户外广告（含店牌、店招）设置规划，统一纳入规划设计方案，一并报批。
第十五条 本规定由汉中市城乡建设规划局负责解释。
第十六条 本规定自颁布之日起实施。