浅议物业管理在实践中的困境及其解决对策

廖善康（广西经济管理干部学院 530007）

作者简介：廖善康，男，1969年7月生，广西永福县人，广西经济管理干部学院法律教研室讲师。

内容摘要：近年来，随着城市建设速度的加快、商品房开发的不断增多，物业管理纠纷也日益增多，本文主要分析物业管理在实践中遇到的与立法不相符合的困境，并积极寻求解决的途径。这对于正确处理物业管理纠纷案，稳定社会秩序，完善物业管理法规，具有十分重要的现实意义。
关键词：物业管理企业 业主委员会 困境 解决对策

1908年成立的世界上第一个全国性的物业管理行业性组织——国际建筑物业主和管理人员协会（BOMAI），它标志着物业管理进入法制化，现代化时代。自我国首家物业管理公司——深圳市物业管理公司于1993年3月成立以来，我国的物业管理已风风雨雨地走过十一年，物业管理行业已呈现出欣欣向荣的态势，但由于我国物业管理起步晚，业主和相关当事人法制差，法制的不完善，我国的物业管理同时也存在着不少的问题。如业主大会不能按时成立或职权不明，业主被物业管理企业或开发商侵权而法律无法予以有效地保护，专项维修基金使用不规范，去向不明等，上述问题在诸如南宁市文华园小区、三元物业小区、聚宝苑小区、恒大新城小区等都不同程度地存在着。笔者拟从物业管理在实践中遇到的困境提出以下几点对策，与各位同仁商榷。
一、物业管理在实践中遇到的困境
2003年5月28日国务院第9次常务会会议通过《物业管理条例》（以下简称物管条例），同年9月1日正式施行。条例共七章70条，涉及业主、业主委员会，前期物业管理、服务与物业使用等内容，可以说物管条例的内容在理论上是比较完善的，然而在实践中施行起来，却遇到以下几个方面的困境：
1、业主委员会的法律地位不明确。物管条例第八条规定：“物业管理区域内的全体业主组成业主大会。”第十五条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构。”这一规定从立法上说似乎明确了业主委员会的法律地位，但是，实际操作起来却有不少困难，学术界和法律界对其法律地位也存在争议。有人认为，业主委员会属于《民事诉讼法》中规定的“其他组织”，有人则认为，业主委员会既不属于法人，也不属于其他组织，它根本无诉讼主体资格。就拿众所周知的福州海景花园的业主委员会告物管公司一案来说，因业主委员会法律地位不明确，致使一案一输一赢。其具体案情如下：福州海景花园的业主委员会在去年下半年因物业管理纠纷，把原物业管理公司告上法庭。法院于去年11月底判决，明确了业主委员会作为该案的主体，判决原物业管理公司退出海景花园并向业主委员会移交物业管理权。然而， 3个月之后，法院对于他们因架空层车位权属之争而状告房地产管理局和房地产开发商的案件，经过三天的开庭审理，却认为业主委员会只负有代表和维护业主物业管理方面利益的权利，而无代表和维护业主房屋所有权的权利，不享有参加该案诉权，从而做出了驳回原告海景花园业主委员会的起诉。一位网友甚至十分激动地写道：“惊闻以业主委员会无诉主体驳回诉讼，让全国业主心寒。如果业委会不能代表广大业主，谁能代表？不要让法律的某些环节成为现今极个别腐败分子可钻之处。呼吁相关部门还民一片天，真正体现法律面前人人平等。” 业主委员会法律地位的不明确，使业主委员会处于尴尬的处境，也不利于保护广大业主的合法权益，长此以往，容易造成社会的不稳定。
2、开发商与物业管理企业责权利不对等。物管条例第24条规定国家“提倡”建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。然而，在实际操作中，不少地开发商自行组建物业管理企业，并将其建设中的质量、服务承诺推到物业管理企业头上，使其成为“替罪羊”。比如业主按规定交2%的专项维修资金，由开发商收取后即自行挪作它用，并未按规定转到物业管理企业帐上。据广州市政府估计，广州各住宅小区建立物业专项维修基金“理论计算”数额应达30亿元，但这笔资金到2003年6月底只筹集到2亿多元，其中按规定存入指定银行开设专户的只有5000多万元，其余的很可能已被开发商截留挪用，造成物业应维修时因资金问题无法维修的矛盾。物管条例还规定，物业管理企业在接管物业时，开发商应当向其移交竣工验收资料及相关材料，但由于物业管理企业是开发商自行组建的，所以，开发商便省了这一环节，将建设过程中的隐患推到物业公司头上，而物业管理企业的经费首先来源于开发商，它不得不听从其安排，否则就只有走人。比如在南宁市文华园小区中，文华园物业公司就是开发商——国凯房地产开发公司所组建，其人事权、财权均在国凯公司，当有业主因房屋建设质量问题而要求物业公司解决时，它便向国凯公司请示并按其要求执行。假如开发商不负责任，造成问题久拖不决，而业主只能认为是物业公司的责任，便采取不交物业管理费等措施来应对，物业公司收不上费用只能少服务或不服务，如此一来，便会形成恶性循环，对小区的治安、公共环境设施的维护极为不利。
3、业主大会与建设单位、物业管理企业地位不平等，易引起双方的矛盾冲突。按条例规定，业主大会是业余的松散的没有法律地位的非赢利组织，而业主委员会只是其执行机构，法无明文规定业主大会或业主委员会有诉讼主体资格。而建设单位、物业管理企业却是具有法人地位的商业性组织，这种法律地位的不平等必然导致权利义务不对称，如建设单位能自行决定挪用专项维修资金，物业管理企业有权决定提高物业管理费，自行出卖或出租公共停车场等。当业主想按法律规定解聘物业管理企业时，就会发生新旧保安齐上阵的景观，殴打业主委员会成员，其后果可想而知。在广州市就曾发生过几起此类案件。
4、房管部门有权利、义务却无处罚责任，导致业主大会无法及时召开，业主委员会无法及时成立，业主与物业公司（开发商）发生矛盾时无法及时有效地解决。物管条例第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第10条明确规定，同一物业管理区域内的业主，应在当地人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。由此可知，地方房地产行政管理部门对物业管理和业主大会成立有监管权利和义务，业主大会的召开是在房地产行政主管部门的指导下召开的。但从实际操作来看，困难极大。一是房管局作为传统体制下的国家管理部门，却在原有基础上无故增加其负担，而得不到相应报酬，这在市场经济体制下是难以调动其积极性的；二是业主大会早已被看成是物业公司的“对手”，如果其按时成立又有相应地物业所有权权利，物业公司（开发商）即有被监督的可能，再加上政府部门的监督，物业公司想投机更是难上加难，只好循规蹈矩，其所得好处便大打折扣了，所以他们是极不愿意成立业主大会的。在此情况下，如业主大会遭遇阻挠时，地方房管部门应当如何做，如地方房管部门未尽其职时，又应当如何承担失职责任？这些问题由于物管条例未曾规定，所以，在实际操作中，地方房管部门几乎都不管。
二、解决对策
前面已经提到，我国物业管理在立法与实践中的困境极不利于保护业主的合法权益，不利于社会的安定团结，因此，完善我国现行物业管理方面的法规，是解决上述困境必须着力解决的一项问题。有鉴于此，特提出以下对策：
1、立法上明确划分建设单位与物业管理企业的权利、义务和责任（包括前期物业管理）。首先应当在立法中明确建设单位对开发完毕已竣工验收合格的小区住宅必须实行前期物业管理，其组成应由建设单位在当地房管部门指导下进行。规定入住率达到一定比例（如30%——50%）或首次交付使用达到一定期限，房管部门必须组织业主筹备成立业主大会，如果建设单位或前期物业管理企业阻挠业主大会成立的，一定比例（如10——15%）的业主可向房管部门申请强制成立业主大会，房管部门应当给予支持，否则，业主可向上一级行政主管部门提出行政诉讼，状告房管部门“不作为”。
业主大会成立并选举产生业主委员会后，在一定期限内（如6个月）应当做出选聘新物业管理企业的决定，在选聘新物业公司期间，建设单位必须将物管条例第29条规定的竣工验收资料、技术资料说明文件等移交业主委员会保管，由业主大会授权委托业主委员会在房管部门的指导和街道办事处的配合下确定物业管理企业，定聘后，业主委员会再将上述物业资料转交物业管理企业保管。物业管理企业直接对业主委员会负责，最终对业主大会负责。以此杜绝“老子”遗祸“儿子”担罪现象发生，对现有建设单位已设立的物业管理企业，可采取限期分离办法解决，使建设单位逐步淡出物业管理行业。
2、立法应明确业主委员会的法律地位，建立建设单位、物业管理企业与业主三者互相平衡制约、相互监督的制约机制。业主委员会的产生，体现了建筑物区分所有权人通过建立团体关系、维护共同性物业权益的强烈愿望。它由业主大会选举产生，其对公共物业财产的管理权利，来自于区域内全体区分所有权人以业主公约或业主大会授权的方式所做的委托，双方之间产生的是一种类似于信托性质的民事关系。可以说，成立业主委员会这样的法律主体，是所有权人行使公寓化建筑物所有权的一种新的法律形式。但正如胡杰丰律师所说，业主委员会与业主大会的关系就如公司董事会与股东会的关系，业主委员会只是业主大会的一个内部机关，而不是法人和其他组织。按照法律规定它并不具备任何法律主体资格！这对于当事人的诉讼、对弱势群体合法权益的及时有效保护，以及对法院的案件审理工作都将带来很大的困难和压力，它既不符合司法效率的原则，也不符合社会经济发展的趋势。也使物业管理在立法与实践中脱节，并陷入难以自拔的困境。因此，法律应明确规定业主大会可在依法成立并登记后取得法人资格，业主委员会是大会的执行机构，它负责实施其决议，代表业主大会对物业进行有效管理。这有利于改变业主与物业公司权责不对称的状况，从而有效地缓解矛盾，并最大限度地避免纠纷的发生。
3、用法规或司法解释明确物业公司与业主的关系——服务与被服务、被委托与委托的合同关系、业主大会与政府的关系，它们之间是互相配合，互相支持，互相协助的关系。这一规定能更有针对性地解决物业管理纠纷，以南宁市澳洲丽园物业管理为例，物业管理公司就明确了本身的权利义务和地位，对于业主投诉的问题都能及时有效地以解决。这种到位的服务深受业主欢迎。业主就更加支持物业管理公司的正常管理活动，形成良性循环。与此同时，政府部门也应指导业主大会开展工作，两者相互配合，互相支持，互相协助，共同搞好物业管理区域内的安全卫生、交通、绿化等工作。
4、明确地方房管部门的失职责任，把物业管理的监督权授予广大业主。根据国务院《行政法规制定程序条例》“起草行政法规，应当符合体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任”的规定。物管条例应当补充规定地方房地产行政管理部门对业主大会成立遭遇阻挠应承担的责任及其失职时应当承担的责任。广大业主也可以行使监督权，只有如此，才能够确保物业公司管理的规范化。
5、建立专项维修基金管理委员会。专项维修基金的收取、管理、使用、续筹与监督等均应明确到位，建立专项维修基金管理委员会，对其使用情况、利息情况定期予以公布。从实际情况看，专项维修资金的筹集一般有三种途径，第一是开发商售房时按房款2%收取，然后转给物业公司保管。第二是业主购房时不交专项维修基金，待用时再以业主大会决议形式筹集。第三是在收取物业管理费用中分两部分，一部分为平时物业管理支出，另一部分为专项维修资金。至于采取哪种方式续筹专项维修基金，也必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。
［参考文献］
1、夏善胜.物业管理法[M].法律出版社，2003年4月第1版.
2、《物业管理条例》[N].法制日报,2003年6月20日第3版.
3、胡杰丰.业主委员会的法律困境与解决思路 [J].《现代物业》2004年第3期.
4、戴世锋 .王一玫.福州物管新规亟待明确3项权利,[N].中国地产报.2004年5月22日.
5、杜星.许琛.住宅小区双管家对撼斗“撑” [N] 羊城晚报, 2003年6月28日.


江西省南昌市人民政府


南昌市人民政府令

第135号



《南昌市人民政府关于修改〈南昌市规范性文件制定和备案办法〉的决定》已经2009年11月6日市人民政府第46次常务会议通过，现予发布施行。


市长 胡宪

二OO九年十一月十九日



南昌市人民政府关于修改《南昌市规范性文件制定和备案办法》的决定



市人民政府决定对《南昌市规范性文件制定和备案办法》作如下修改：

一、第二条中的“本市各级行政机关”后增加“和法律、法规授权的组织”。

二、第七条修改为：“行政机关制定规范性文件应当符合法律、法规、规章和国家、省有关政策的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。”

三、增加一条，作为第二十六条：“规范性文件的解释权属于制定机关。需要对规范性文件作出解释的，由制定机关法制机构拟订解释草案，经制定机关审定后，按照本办法第二十三条的规定公布。规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。”

四、第二十六条改为第二十七条，修改为：“实行规范性文件定期清理与及时清理相结合的制度。

“规范性文件制定机关应当每隔两年清理一次规范性文件，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止，并向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

“实际情况变化或者法律、法规、规章和国家、省有关政策调整，规范性文件制定机关应当及时清理相应规范性文件，需要修改或者废止的，应当修改或者废止。

“修改、废止规范性文件的程序，参照本章规定执行。”
五、第二十八条改为第二十九条，修改为：“规范性文件自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送备案：
　 （一）市人民政府制定的规范性文件向省人民政府和市人民代表大会常务委员会报送备案；

（二）县（区）人民政府制定的规范性文件向市人民政府和县（区）人民代表大会常务委员会报送备案；

（三）市人民政府工作部门、市人民政府派出机构制定的规范性文件向市人民政府报送备案；

（四）乡（镇）人民政府、县（区）人民政府工作部门、县（区）人民政府派出机构制定的规范性文件向县（区）人民政府报送备案；

（五）两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照本条第（三）项、第（四）项的规定报送备案；

（六）法律、法规授权的组织制定的规范性文件向本级人民政府报送备案。”

六、第二十九条改为第三十条，第三款修改为：“报送规范性文件备案，应当同时报送规范性文件的电子文本”。

七、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条、第三十九条中的“备案机关法制机构”修改为“市、县（区）政府法制机构”；第三十五条、第三十七条中的“备案机关法制机构”修改为“市或者县（区）政府法制机构”。

八、第三十三条改为第三十四条，第（二）项修改为：“是否违法创设了行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他应当由法律、法规、规章设定的事项”。

九、第三十八条改为第三十九条，其中的“由其法制机构研究处理”修改为“市或者县（区）政府法制机构收到审查建议后，应当立即研究处理并书面答复”。

十、第四十条改为第四十一条，增加两项，作为第（一）项、第（二）项：“（一）不按照本办法规定制定、发布规范性文件的；（二）不按照本办法规定对规范性文件进行清理的。”

此外，对部分文字作了修改，对条文顺序作了相应调整。

本决定自公布之日起施行。

《南昌市规范性文件制定和备案办法》根据本决定作相应修改，重新公布。



南昌市规范性文件制定和备案办法

（2006年11月20日市人民政府令第117号发布，自2007年1月1日起施行；根据2009年11月19日市人民政府令第135号修改）



第一章 总则

第一条 为了规范行政机关制定规范性文件的行为，加强对规范性文件的监督，提高规范性文件质量，维护法制统一，根据国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件是指除市人民政府规章外，本市各级行政机关和法律、法规授权的组织依据法定职权制定并公布的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。

规范性文件包括政府规范性文件和部门规范性文件。

第三条 规范性文件的起草、审查、决定、公布、备案适用本办法。

　　实行垂直领导的行政机关的规范性文件的制定和备案，按照国家和省有关规定执行。

第四条 各级行政机关的法制机构或者负责法制工作的机构（以下统称法制机构），负责规范性文件制定和备案的具体工作。



第二章 规范性文件的制定
　　第五条 行政机关为了执行法律、法规、规章或者实施行政管理，可以制定规范性文件。
　　第六条 行政机关的内设机构和临时性机构不得以本机构的名义制定规范性文件。
　　第七条 行政机关制定规范性文件应当符合法律、法规、规章和国家、省有关政策的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。

第八条 规范性文件的名称，一般称办法、规定、决定、细则、通告等。

规范性文件标题应当冠以适用区域名称。

规范性文件一般用条文形式表述。

第九条 制定规范性文件应当按照立项、调研起草、征求意见、协调分歧、审查修改、审议决定、签署、公布等程序进行。
第十条 各级人民政府工作部门认为需要制定政府规范性文件的，应当向本级人民政府请示，并对制定政府规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，由本级人民政府决定。

各级人民政府工作部门根据法定职权和工作需要，决定制定部门规范性文件。

涉及两个以上部门职权的事项，需要联合制定部门规范性文件的，由有关部门联合决定。

第十一条 政府规范性文件由政府确定的一个部门或者两个以上部门具体负责起草工作。

部门规范性文件由部门确定起草机构。
两个以上部门联合制定部门规范性文件，可以协商确定一个部门组织起草，也可以由有关部门共同负责起草。
第十二条 起草规范性文件，起草部门或者机构应当组织起草人员深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十三条 有关机关、组织和公民对起草的规范性文件提出的意见，起草部门或者机构应当认真研究处理。
起草的规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密，其他部门提出不同意见的，起草部门或者机构应当与其充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在报送规范性文件送审稿时说明情况。

第十四条 政府规范性文件的起草工作完成后，起草部门应当召开部门办公会议对规范性文件送审稿进行讨论，并由主要负责人签署后报送本级人民政府；两个以上部门共同起草的，起草部门应当分别召开部门办公会议对规范性文件送审稿进行讨论，并由主要负责人共同签署后报送本级人民政府。

第十五条 报送政府规范性文件送审稿时应当提供下列材料：
　　（一）规范性文件送审稿及起草说明；
　　（二）各方面的意见；
　　（三）调研报告和会议记录；

（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章及其他文件；
　　（五）其他需要报送的材料。
　　第十六条 政府规范性文件送审稿的起草说明应当包括下列内容：
　　（一）制定的必要性和可行性；
　　（二）依据的法律、法规、规章及其他文件材料；
　　（三）规定的主要内容、制度和措施；
（四）征求意见以及采纳意见的情况；
　　（五）重大分歧意见的协调情况；
　　（六）其他需要说明的情况。
第十七条 政府规范性文件送审稿由政府法制机构进行审查、修改。

部门规范性文件的起草工作完成后，起草机构应当及时将部门规范性文件送审稿及起草说明和其他有关材料送本部门法制机构进行审查、修改。

第十八条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草部门或者机构：
（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（二）有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草部门或者机构未与其协商的；
（三）报送审查的材料不符合本办法第十五条、第十六条规定的。

第十九条 法制机构在审查、修改规范性文件送审稿过程中，应当认真研究各方面的意见，必要时再征求有关方面的意见；对部门或者机构之间存在的分歧意见应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门或者机构的意见和法制机构的意见上报本级人民政府或者本部门决定。

第二十条 法制机构完成对规范性文件送审稿的审查、修改后，应当形成规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门或者机构的协调情况等。

规范性文件草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出报请本级人民政府或者本部门有关会议审议的建议。

第二十一条 政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议审议决定。

部门规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。

未经法制机构审查的规范性文件不得提请政府常务会议或者部门办公会议审议。
第二十二条 法制机构应当会同起草部门或者机构根据会议审议意见对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请本级人民政府或者本部门主要负责人签署。

两个以上部门联合制定的规范性文件，由联合制定的部门主要负责人共同签署。
　　第二十三条 规范性文件应当及时通过政府公报（政报）、政府网站、新闻媒体等向社会公布。
　　未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。

第二十四条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但是，因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以不受30日之限。
第二十五条 因发生重大自然灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经本级人民政府或者本部门主要负责人批准，可以简化制定程序。

第二十六条 规范性文件的解释权属于制定机关。需要对规范性文件作出解释的，由制定机关法制机构拟订解释草案，经制定机关审定后，按照本办法第二十三条的规定公布。规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。

第二十七条 实行规范性文件定期清理与及时清理相结合的制度。

规范性文件制定机关应当每隔两年清理一次规范性文件，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止，并向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

实际情况变化或者法律、法规、规章和国家、省有关政策调整，规范性文件制定机关应当及时清理相应规范性文件，需要修改或者废止的，应当修改或者废止。

修改、废止规范性文件的程序，参照本章规定执行。
第二十八条 公民、法人或者其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件；制定机关有义务提供本单位已经公布的规范性文件。



第三章 规范性文件的备案
　　第二十九条 规范性文件自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送备案：
　　（一）市人民政府制定的规范性文件向省人民政府和市人民代表大会常务委员会报送备案；

（二）县（区）人民政府制定的规范性文件向市人民政府和县（区）人民代表大会常务委员会报送备案；

（三）市人民政府工作部门、市人民政府派出机构制定的规范性文件向市人民政府报送备案；

（四）乡（镇）人民政府、县（区）人民政府工作部门、县（区）人民政府派出机构制定的规范性文件向县（区）人民政府报送备案；

（五）两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照本条第（三）项、第（四）项规定报送备案；

（六）法律、法规授权的组织制定的规范性文件向本级人民政府报送备案。

第三十条 按照本办法报送备案的规范性文件，由制定机关法制机构径送备案机关法制机构。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明等材料，并按照规定的格式装订成册，一式5份。

报送规范性文件备案，应当同时报送规范性文件的电子文本。
　　第三十一条 市、县（区）政府法制机构收到规范性文件备案材料后，按照下列规定办理：
　 （一）属于本办法规定的规范性文件，报送的材料齐全且符合规定格式的，予以备案登记；
　　（二）属于本办法规定的规范性文件，但报送的材料不齐全或者不符合规定格式的，暂缓备案登记，通知制定机关补充或者重新报送备案材料，补报或者重新报送的备案材料符合要求的，予以备案登记；
　　（三）不属于本办法规定的规范性文件的，不予备案登记，通知制定机关，并说明理由。
　　第三十二条 经备案登记的规范性文件，由市、县（区）政府法制机构定期在政府公报（政报）、政府网站或者新闻媒体上公布目录。
第三十三条 各级行政机关应当逐步建立规范性文件网上备案登记系统，使用政务互联网平台开展备案登记工作。

第三十四条 市、县（区）政府法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

（一）是否与法律、法规、规章相抵触；

（二）是否违法创设了行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他应当由法律、法规、规章设定的事项；

（三）是否与上级行政决定、命令相抵触；

（四）不同规范性文件对同一事项的规定是否一致。

第三十五条 市、县（区）政府法制机构审查规范性文件时，需要有关行政机关提出意见的，有关行政机关应当在规定期限内回复；需要制定机关说明情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。
　　第三十六条 经审查，规范性文件有本办法第三十四条第（一）至（三）项所列情形之一的，由市或者县（区）政府法制机构建议制定机关在规定期限内自行纠正；制定机关逾期不纠正的，由市或者县（区）政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。

第三十七条 不同规范性文件对同一事项的规定不一致的，按照下列规定处理：

（一）同一政府所属不同部门分别制定的，由本级人民政府法制机构协调；

（二）上、下级人民政府所属不同部门分别制定的，由上级人民政府法制机构协调；

（三）上级人民政府所属部门与下级人民政府分别制定的，由上级人民政府法制机构协调。

经政府法制机构协调取得一致意见的，由有关制定机关自行纠正；经协调不能取得一致意见的，由负责协调的政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。

第三十八条 规范性文件制定机关应当自接到本办法第三十六条、第三十七条规定的通知之日起30日内，将处理情况报送市或者县（区）政府法制机构或者负责协调的政府法制机构。

第三十九条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章以及上级行政决定、命令相抵触，或者不同规范性文件对同一事项的规定不一致的，可以向备案机关书面提出审查建议。市或者县（区）政府法制机构收到审查建议后，应当立即研究处理并书面答复。

第四十条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年制定的规范性文件目录报送备案机关备查。

市、县（区）政府法制机构每年第一季度对上年度规范性文件备案情况进行一次通报，并根据实际情况进行督促检查。

第四章 法律责任
　　第四十一条 规范性文件制定机关有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级人民政府予以通报批评并限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）不按照本办法规定制定、发布规范性文件的；

（二）不按照本办法规定对规范性文件进行清理的；

（三）不向公民、法人或者其他组织免费提供查阅本单位已经公布的规范性文件的；

（四）不按照本办法规定报送规范性文件备案的。



第五章 附则
　 第四十二条 本办法自2007年1月1日起施行。